דוגמאות לפסקי דין בנוגע להיטלי פיתוח

פסק דין הדן בשאלה האם המדינה מחויבת לשלם היטל תיעול למועצה האזורית חוף הכרמל. בית המשפט המחוזי מחזיר את הדיון לבימ"ש השלום על מנת לקבוע, בין השאר, האם היטל התיעול הנדון מהווה הלכה למעשה כמס ארנונה

עא 11024/09 המועצה האיזורית חוף הכרמל נ' מדינת ישראל 04/07/2010

לועדת ערר לענייני ביוב אין סמכות לדון בעררים המוגשים נגד תאגידי מים וביוב

עתמ 326/07 מיתב-מים, תיעול נ' קרן פייר שותפות (26/07/2010)

כבוד השופטת מיכל רובינשטיין קבעה בפסק הדין:

עיריית תל אביב חוייבה להשיב היטל סלילה שגבתה בגין כביש שנסלל לפני כ- 20 שנה

ע"א 1173/08 משולם לוינשטיין הנדסה וקבלנות בע"מ נ' עיריית תל-אביב (21.07.10)
דנג"ץ  9411/00  ארקו תעשיות חשמל בע"מ ואח' נ' עיריית ראשון לציון ואח' (19.10.2009)

הנשיאה דורית ביניש קבעה בפסק הדין:

"האם על פי פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן: פקודת העיריות) או חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962 (להלן: חוק הביוב) נתונה לרשות מקומית סמכות לחוקק באופן רטרואקטיבי חוקי עזר המאשררים גבייתם של הפרשי הצמדה? זו היא השאלה העומדת להכרעתנו בפסק הדין המשלים בדיון נוסף זה.
כבר בפתח הדברים נציין כי בנסיבות העניין – כפי שהונחו לפנינו – הגענו למסקנה כי אכן חוקי העזר הנדונים הותקנו בסמכות.
העובדות
1.        העובדות הצריכות לעניין סוכמו בפסק הדין החלקי בדיון נוסף זה מיום 21.5.2003 (להלן: פסק הדין החלקי), בעניינו נרחיב עוד בהמשך, ולמען הנוחות נשוב ונציגן בקצרה.
           חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשמ"ד-1983 (להלן: חוק עזר ביוב המקורי) פורסם בדצמבר 1983, וקבע היטל ביוב. הבסיס לחישוב תעריפי הביוב בחוק העזר היה עלויות התקנת תשתית הביוב בחודש מארס 1983. חרף זאת, בשל טעות הוצמדו התעריפים בחוק העזר למדד אוקטובר 1983. בכך נשמטו מחוק העזר שמונה חודשי הצמדה. למרות טעות זו, ובניגוד לאמור בחוק העזר, גבתה המשיבה 3 (להלן: עיריית ראשון לציון או העירייה) את ההיטלים כשהם מוצמדים למדד מארס 1983, לפי ערכם הריאלי. בחודש יוני 1984 החליטה העירייה לעבור ממנגנון הצמדה רבעוני של תעריפי ההיטל למנגנון הצמדה חודשי. שינוי זה בוצע באמצעות חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד), התשמ"ד-1984 (להלן: חוק עזר ההצמדה המקורי). גם בחוק זה נפלה טעות, שכן במקום להצמיד את תעריפי ההיטל בחוק העזר למדד אפריל 1984, ובכך לשמור על רצף הצמדה, הוצמדו התעריפים למדד יוני 1984. בכך נשמטו שלושה חודשי הצמדה נוספים. למרות טעות זו, ובניגוד לאמור בחוק העזר, גבתה העירייה את תעריפי ההיטל כשהם מוצמדים למדד אפריל 1984, לפי ערכם הריאלי של תעריפי ההיטל.
           בחודש ספטמבר 1993 פנתה העותרת בדנג"ץ 9411/00 (להלן: ארקו או העותרת) לעיריית ראשון לציון, בבקשה לקבל היתר בנייה להקמת מפעל לתעשייה. בעקבות הגשת הבקשה הוציאה העירייה לעותרת דרישות תשלום, בין היתר בגין ביוב ותיעול. העותרת שילמה את הסכום אשר נדרש ממנה, אולם בהמשך, משהגיעה למסקנה כי שילמה ביתר, הגישה לבית משפט השלום תביעה נגד העירייה להחזרת הסכום העודף. עקב כך התגלתה לעירייה הטעות שנפלה בחוקי העזר המקוריים. על מנת לרפא את הטעות, ובכך להשמיט את הבסיס מטענותיהם של ארקו ושל תושבים נוספים לעניין התשלום ביתר, חוקקה העירייה שני חוקי עזר חדשים (להלן: חוקי העזר המתקנים). הראשון, חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשנ"ה-1995 (להלן: חוק עזר ביוב המתקן), אשר תחילתו נקבעה ליום 30.12.1983, קבע כי תעריפי הביוב בחוק עזר ביוב המקורי יוצמדו למדד חודש מארס 1983; השני, חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד) (תיקון), התשנ"ה-1995 (להלן: חוק עזר ההצמדה המתקן), אשר תחילתו נקבעה ליום 24.9.1984, קבע כי תעריפי הביוב בחוק עזר ההצמדה המקורי יוצמדו למדד ינואר 1984. יצויין, כי אף בחוק עזר ההצמדה המתקן נפלה טעות, בכך שהצמיד את תעריפי הביוב למדד ינואר 1984, בעוד שדי היה בהצמדתם למדד אפריל 1984 לשם תיקון הטעות שנפלה בחוק העזר המקורי. כעולה מפסק הדין החלקי, העירייה הודיעה לבית המשפט על הסכמתה לתקן טעות אחרונה זו, כך שסוגיה זו אינה עומדת עוד להכרעתנו.        
           בעקבות חקיקת שני חוקי העזר המתקנים הוגשה לבית משפט זה העתירה נשוא דיון הנוסף שלפנינו (בג"ץ 1149/95 ארקו תעשיות חשמל בע"מ נ' ראש עיריית ראשון לציון, פ"ד נד(5) 547 (2000)), אשר דנה בשאלת תוקפם של חוקי העזר המתקנים.
פסק הדין בעתירה המקורית
2.        ביום 7.12.2000 ניתן פסק הדין בבג"ץ 1149/95, אשר דחה ברוב דעות את העתירה (להלן: מ' חשין וד' ביניש) קבע בפסק דינו כי אין לעגן בסעיף 15 לחוק הפרשנות את סמכותה הכללית של העירייה לחוקק חקיקת משנה מתקנת בעלת תוקף למפרע. הנשיא ברק הגיע למסקנתו זו משלושה טעמים: ראשית, קבע כי סעיף 15 לחוק הפרשנות לא נועד לעסוק בשאלת התחולה של נורמות בזמן, ומכאן שאין להסיק ממנו במשתמע כל הסדר בעניין זה; שנית, קבע כי אף לו נועד סעיף 15 לחוק הפרשנות להסדיר במשתמע את תחולתה של חקיקת משנה מתקנת בזמן, הרי שיש לפרש את הסעיף על פי תכליתו. זאת, תוך התחשבות בחזקה כי תכליתה של כל הוראה, ובגדר כך גם הוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות, הינה כי לנורמות משפטיות לא תהא תחולה למפרע. הנשיא ברק קבע כי אין בתכלית המונחת ביסוד סעיף 15 לחוק הפרשנות כל נתונים המצביעים על סתירתה של החזקה נגד תחולה למפרע, וכי סתירה זו צריכה להיעשות במסגרת תכליתו המיוחדת של כל חוק וחוק; שלישית, קבע הנשיא ברק כי מיקומה של הסמכות לחקיקת משנה רטרואקטיבית בהוראת סעיף 15 לחוק הפרשנות יוצרת הבחנה בין חקיקת משנה המתקנת חקיקת משנה קודמת – ואשר חוסה בצילו של סעיף 15 – לבין חקיקת משנה חדשה, שאין בה משום שינוי לחקיקת משנה קודמת וככזו אינה נופלת לגדרי סעיף 15. לגישת הנשיא ברק, אין בהבחנה זו היגיון פנימי, ויש להחיל דין זהה על שני המקרים. בהתאם לדברים אלה, קבע הנשיא ברק כי סעיף 15 לחוק הפרשנות אינו מהווה מקור המסמיך את העירייה לחוקק חקיקת משנה מתקנת בעלת תוקף למפרע. לשיטתו, סמכות כזו יכולה לצמוח רק מפירושו של החוק המסמיך הספציפי. השופטת ט' שטרסברג-כהן, בדעת מיעוט, נותרה בעמדתה, כפי שהובעה בפסק הדין בעתירה המקורית, לפיה בנסיבותיו החריגות של המקרה, ניתן וראוי להעמיד את חוקי העזר המתקנים בחזקת חוקיותם, וזאת תוך היעזרות בסעיף 15 לחוק הפרשנות.
           בעקבות התוצאה אליה הגיע הנשיא ברק, ומאחר שהשאלה האם החוקים המסמיכים המיוחדים – פקודת העיריות או חוק הביוב (להלן: החוקים המסמיכים) – מקימים לעירייה סמכות לחקיקת חוקי עזר רטרואקטיביים לא נבחנה במסגרת פסק הדין החלקי, הורה הנשיא ברק לצדדים להגיש סיכומים משלימים בסוגיה זו, היא הסוגיה נשוא פסק דין משלים זה, ואל בחינתה נעבור כעת.
התשתית הנורמטיבית החוקתית
נקודת המוצא הדיונית – חזקת אי-תחולתו למפרע של דבר חקיקה
5.        חזקה היא במשפטנו כי ככלל, תכליתו של דבר חקיקה הינה לצפות פני עתיד, ואין הוא חל למפרע. חזקה זו, חזקת אי-הרטרואקטיביות של החקיקה, מושרשת היא בעקרונות היסוד של משפטנו משכבר הימים (ראו: ע"א 27/64 בדר נ' לשכת עורכי הדין – בישראל, פ"ד יח(1) 295, 300 (1964); רע"א 7678/98 קצין התגמולים נ' דוקטורי (טרם פורסם, 20.6.2005), בפסקה 15 לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה; רע"א 7028/00 אי.בי.אי ניהול קרנות נאמנות (1978) בע"מ נ' אלסינט בע"מ (טרם פורסם, 14.12.2006), בפסקה 13 לפסק דינו של הנשיא ברק (להלן: פרשת אלסינט); בג"ץ 9098/01 גניס נ' משרד הבינוי והשיכון, פ"ד נט(4) 241, 258 (2004); אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שני – פרשנות החקיקה (1993) 617-619; רענן הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי (1996) 203-204)). הטעם שביסוד חזקה זו הינו כי "חקיקה למפרע פוגעת בתפיסות יסוד חוקתיות. היא פוגעת בעקרון שלטון החוק, בוודאות המשפט ובביטחון הציבור בו. היא פוגעת בעקרונות היסוד של צדק ושל הגינות ובאמון הציבור במוסדות השלטון" (עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765, 777 (1992). ראו גם פרשת אלסינט, בפסקה 13 לפסק הדין; רובינשטיין ומדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך ראשון 311 (מהדורה שישית, 2005) (להלן: רובינשטיין ומדינה)).
6.        בכל הנוגע לתוקפה של חקיקת משנה רטרואקטיבית חלה התפתחות בגישת המשפט בשיטתנו. בעבר על רקע המסורת שקיבלנו מהמשפט המקובל האנגלי, נהגה ההלכה לפיה מחוקק המשנה מוסמך לחוקק חקיקת משנה בעלת תחולה למפרע, ובלבד שהחוק המסמיך לא אסר זאת, במפורש או מכללא. בהתאם לכך, המבחן העיקרי על פיו נבחן תוקפה של חקיקת משנה היה מבחן הסבירות (ראו: בג"ץ 21/51 ביננבוים נ' עירית תל-אביב – ומקום בו לא תמצא סמכות מפורשת ליצירתה של חקיקה כאמור, לא תוכל עוד חקיקת המשנה לעמוד.
אמות המידה לאיתורה של הסמכה מפורשת בחוק המסמיך
7.        כאמור לעיל, מקום בו פוגעת חקיקת המשנה הרטרואקטיבית בזכויות אדם המעוגנות בחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, הרי שעל מנת לאפשר את הפגיעה יהיה על החקיקה לעמוד בכלל דרישותיה של פסקת ההגבלה, ובהן דרישת ההסמכה המפורשת. על מהותה ואופיה של דרישה זו עמדתי בהרחבה בפסק הדין בבג"ץ 10203/03 "המפקד הלאומי" בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלה (טרם פורסם, 20.8.2008) (להלן: פרשת המפקד הלאומי).
           כידוע, פסקת ההגבלה קובעת ארבעה תנאים מצטברים אשר רק בהתקיימם תוכל פגיעה בזכות מוגנת להיות כדין – הפגיעה חייבת להיעשות בחוק או לפי חוק מכח הסמכה מפורשת בו; החוק הפוגע חייב להלום את ערכיה של מדינת ישראל; הפגיעה צריכה להיות לתכלית ראויה ועליה להיעשות במידה שאינה עולה על הנדרש. עניינם של שלושת התנאים האחרונים בתוכנו של ההסדר הנורמטיבי הפוגע בזכות אדם, והם מהווים ביטוי לעקרון שלטון החוק במובנו המהותי הרחב. לעומתם, עניינו של התנאי הראשון – ההסמכה לפי חוק, או מכוח הסמכה מפורשת בו – אינו בתוכנה של הנורמה כי אם בצורך בקיומה. הוא מהווה ביטוי לעקרון שלטון החוק במובנו הפורמלי והמהותי-הצר (ראו בהקשר זה דבריי בפסקה 8 בפרשת המפקד הלאומי).
, פ"ד נו(6) 25, 56 (2002) והאסמכתאות המובאות שם (להלן: פרשת שיח חדש)). תפיסה זו היא אף העומדת בבסיס החזקה הפרשנית לפיה אין בכוונתו של המחוקק הראשי להסמיך את הרשות המבצעת לקבוע הסדרים הפוגעים בזכויות-אדם בחקיקת-משנה (ראו פרשת עמותת שיח חדש עמ' 56-57; פרשת רובינשטיין, עמ' 523). שיקולים חוקתיים אלו, עשויים לתמוך בפרשנות קפדנית ודווקנית לדרישת ההסמכה המפורשת הקבועה בפסקת ההגבלה, כך שלצורך פגיעה בזכויות מוגנות באמצעות חקיקת משנה לא נסתפק בהסמכה כוללנית, סתמית וגורפת כי אם בהרשאה בלשון ברורה המפרטת את מהות הפגיעה.
           מן הצד האחר, עומדת הגישה הפרשנית המחייבת התחשבות בתנאי המציאות המודרנית, בה היקף הנושאים הדורשים הסדר תחיקתי הינו רב עד למאד ואינו מאפשר למחוקק הראשי להידרש בעצמו למכלול הסוגיות. במצב דברים זה, נקיטה בגישה הפרשנית הדווקנית לדרישת ההסמכה המפורשת, עלולה להוביל לחקיקה ראשית איטית ומסורבלת שתקשה על התאמתה לצורכי החיים המשתנים. מצב זה אינו רצוי שכן הוא עלול לפגוע באינטרס הציבורי הרחב וכנגזרת מכך אף בזכויות אדם. זאת ועוד, נראה כי פרשנות קפדנית לדרישת ה"הסמכה המפורשת" עלולה להצר יתר על המידה את רשויות המינהל בקביעת הסדרים בעניינים המסורים לסמכותם ובתחום מומחיותם (ראו גם פסקה 36 לפסק דינה של השופטת מ' נאור בפרשת המפקד הלאומי; בג"ץ 1437/02 האגודה לזכויות האזרח נ' השר לבטחון פנים, נח(2) 746, 759-760 (2004)). היבטים אלה עשויים להצדיק מתן משמעות מרוככת יותר לדרישת "ההסמכה המפורשת", בנסיבות בהן ההרשאה לפגיעה בזכות יסוד תתחייב מתכליתו של החוק המסמיך, מבלי לחייב לשון מפורשת והסדר מפורט בחקיקה ראשית בנוגע לתוכן הפגיעה בזכות המוגנת ובהיקפה (והשוו: מאמרו של גזל הנ"ל, עמ' 416). כפי שציינתי במסגרת פרשת המפקד הלאומי, גישה דומה נוהגת גם בשיטת המשפט האנגלית, במסגרתה נקבע כי לא רק לשון מפורשת כי אם גם כוונה העולה באופן הכרחי מן החקיקה יכולה לסתור את החזקה הפרשנית לפיה מחוקק המשנה אינו מוסמך לקבוע הסדרים שיש בהם משום פגיעה בזכויות ובעקרונות יסוד של השיטה (ראו:A.W.Bradley & K.D.Ewing, Constitutional and Administrative Law 687-688 (14th ed., 2007); P. Craig, Administrative Law 389-390 (5th ed., 2003)).
9.        מהי אם כן הפרשנות שיש ליתן לדרישת "ההסמכה המפורשת" בפסקת ההגבלה לאור מכלול השיקולים שפורטו לעיל? נראה כי מענה לשאלות אלו ראוי לו שינתן בשים לב לאופן בו נבחנים בראייה רחבה כלל מרכיביה של פסקת ההגבלה. כפי שצוין לעיל, פסקת ההגבלה מבטאת תפיסה מורכבת של שלטון החוק – הפורמלי והמהותי גם יחד. התנאים המרכיבים אותה מתבססים על איזון מורכב של זכויות האדם בינן לבין עצמן ובינן לבין טובת הכלל. מלאכת איזון זאת, מעצם טבעה, הינה פרי שקלול והערכה ואינה ניתנת להגדרה דווקנית קבועה מראש (ראו אהרן ברק פרשנות במשפט כרך שלישי – פרשנות חוקתית (1995) 548 (להלן: ברק-פרשנות חוקתית)).
           נוכח מורכבות זאת, כבר פסקנו בעבר כי פרשנותה ואופן יישום תנאיה המהותיים של פסקת ההגבלה – ובמיוחד דרישת התכלית הראויה והמידתיות – נעשים באופן תלוי הקשר, תוך התחשבות במהות הזכות הנפגעת, בתכלית אותה מבקשת החקיקה הפוגעת להשיג ובעוצמתה של הפגיעה הנגרמת (ראו ברק-פרשנות חוקתית הנ"ל; כן ראו דבריי בבג"ץ 4769/95 מנחם נ' שר התחבורה, פ"ד נז(1) 235, 258-259 (2002) (להלן: פרשת מנחם)). עוד נקבע כבר, כי בהתאם לנסיבות העניין, הזכויות המוגנות השונות אינן בהכרח בעלות מעמד שווה, והן עשויות לזכות למידה שונה של הגנה. גם מעמדה של אותה זכות עצמה עשוי להיות שונה בהקשרים שונים, ומשכך לזכותה במידת הגנה שונה (ראו פרשת חורב, עמ' 49). התייחס לכך השופט זמיר בבג"ץ 6055/95 צמח נ' שר הביטחון (פ"ד נג(5) 241, 262 (1999) (להלן: פרשת צמח):
"מבחינה עקרונית, רמת ההגנה על זכות יסוד צריכה לעמוד ביחס ישר לדרגת החשיבות של הזכות ולעוצמת הפגיעה בזכות. בהתאם לכך, יכול להיות הבדל, לדוגמה, בין רמת ההגנה על החירות האישית לבין רמת ההגנה על זכות הקניין, כשם שיכול להיות הבדל ברמת ההגנה בין מקרה של שלילה מוחלטת של החירות לבין מקרה של פגיעה מוגבלת בחירות".
           בהתאם לדברים אלה, נקבע בפסיקתינו כי בבואנו לקבוע אם תכלית מסוימת עונה על דרישת "התכלית הראויה" שבפסקת ההגבלה, יש להתחשב במהותה של הזכות הנפגעת. כך נקבע שככל שהזכות הינה זכות חשובה יותר ובעלת ערך חברתי רב, נדרשות מטרות חשובות ומהותיות יותר על מנת להצדיק את הפגיעה בה (ראו: בג"ץ 6427/02 התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' הכנסת (טרם פורסם, 11.5.2006), פסקה 53 לפסק דינו של הנשיא ברק (להלן: פרשת התנועה לאיכות השלטון); בג"ץ 6893/05 לוי נ' ממשלת ישראל, פ"ד נט(2) 876, 890 (2005); ברק-פרשנות חוקתית, בעמ' 526). עוד נקבע כי פרשנותה של דרישת "התכלית הראויה" תושפע גם מעוצמת הפגיעה בזכות אשר נגרמת לצורך השגת תכלית זו (ראו: בג"ץ 7052/03 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים (טרם פורסם, 14.5.2006) פסקה 63 לפסק דינו של הנשיא ברק (להלן: פרשת עדאלה); בג"ץ 8276/05 עדאלה – המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הביטחון (טרם פורסם, 12.12.2006), בפסקה 28 לפסק דינו של הנשיא ברק). וכך נאמר לעניין זה בספרו של אהרן ברק:
"בכל הנוגע לחשיבותם של היעדים החברתיים, נראה כי חשיבות זו משתנה בהתאם למהות הפגיעה בזכויות האדם. אכן, ככל שהפגיעה של דבר החקיקה בזכויות האדם היא מקיפה יותר וחריפה יותר, כן נדרשים יעדים חברתיים חשובים יותר וחיוניים יותר לשם הצדקתה. לעומת זאת, ככל שהפגיעה של דבר החקיקה בזכויות אדם היא פחותה וככל שהיא מקדמת זכויות אדם אחרות, כן נדרשים יעדים חברתיים חשובים פחות (שאינם אך עניין של מה-בכך) ונעדרי חיוניות לשם הצדקתם" (ברק-פרשנות חוקתית, בעמ' 526).
10.      גם באשר לדרישת המידתיות נקבע בפסיקתנו כי "…כעוצמת הזכות הנפגעת או כעוצמתה [של] הפגיעה בזכות כן תהא עוצמת הקפדתנו עם הרשות בעילת המידתיות" (בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 777 (1999) מפי השופט (כתוארו אז) מ' חשין; עוד ראו: בג"ץ 5503/94 סגל נ' יושב ראש הכנסת, פ"ד נא(4) 529, 544 (1997) מפי השופט א' גולדברג; פרשת צמח, 273, 282; פרשת מנחם, 280; בג"ץ 1715/97 לשכת מנהלי ההשקעות בישראל נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367, 420-423 (1997); פרשת עדאלה, בפסקה 65 לפסק דינו של הנשיא ברק). יצוין כי בכל הנוגע לדרישת המידתיות, בחינתה של עוצמת הפגיעה הינה למעשה חלק אינהרנטי ממבחניה של דרישה זו, ובעיקר ממבחן המשנה השלישי, אשר במסגרתו נבחן היחס בין עוצמת הפגיעה ובין התועלת הצומחת מפגיעה זו (ראו: בג"ץ 316/03 בכרי נ' המועצה לביקורת סרטים, פ"ד נח(1) 249, 268 (2003); פרשת עדאלה, בפסקה 119 לפסק דינו של השופט חשין; בר"ם 696/06 אלקנוב נ' בית הדין לביקורת המשמורת של שוהים שלא כדין (טרם פורסם, 18.12.2006), בפסקה 21 לפסק הדין).
           הנה כי כן, כבר נקבע בפסיקתו של בית משפט זה כי מהותה של הזכות הנפגעת ועוצמת הפגיעה בזכות משפיעות על האופן בו תיבחנה דרישותיה המהותיות של פסקת ההגבלה. היינו, ככל שהפגיעה בזכות הינה גדולה יותר, כך תידרשנה מטרות חשובות יותר על מנת לעמוד בדרישת התכלית הראויה, וכך ידרשו אינטרסים מהותיים יותר על מנת לעמוד בדרישת המידתיות.
11.      העמדה הפרשנית לפיה יש לפרש את תנאיה המהותיים של פסקת ההגבלה – הן  דרישת התכלית הראויה והן דרישת המידתיות – תוך התחשבות במהות הזכות ובמידת הפגיעה בה היא בעיניי העמדה הראויה אף ביחס לדרישת ההסמכה המפורשת (וראו לעניין זה עמדתי כפי שפורטה בהרחבה בפרשת המפקד הלאומי). כאמור לעיל, אף המונח "הסמכה מפורשת" איננו מושג בעל משמעות צרה והכרחית אחת. מונח זה יוצר קשת של פרשנויות אפשריות שהבחירה ביניהן תלויה בנסיבות המקרה, ובין היתר בטיב הזכות הנפגעת והטעמים שבבסיסה, חשיבותה החברתית היחסית של הזכות, השלכותיה החברתיות, מיהות הרשות הפוגעת בעוצמת הפגיעה הנגרמת לזכות המוגנת בהקשרם של הדברים. לעניין זה ציינתי בפסקה 12 בפרשת המפקד הלאומי, כי:
"בהתחשב בכך (בכלל הפרמטרים שפורטו מעלה – ד.ב), ככל שהזכות הנפגעת קשורה בקשר ענייני הדוק לכבוד האדם ולחירותו והיא בעלת חשיבות חברתית גבוהה וככל שעוצמת הפגיעה בזכות רבה ומקיפה, כך נפרש ביתר קפדנות את דרישת "ההסמכה המפורשת" בנסיבותיו של המקרה הקונקרטי. בהתאם לכך, בנסיבות בהן מדובר בזכות יסוד מרכזית שעוצמת הפגיעה בה גבוהה, תידרש הרשאה ברורה בחוק המסמיך הקובעת אמות-מידה כלליות למאפיינים המהותיים של הפגיעה המותרת באמצעות חקיקת-משנה. רמת הפרטנות של ההסמכה הנדרשת תיגזר מעוצמת הפגיעה בזכות המוגנת, ממהות העניין ומהקשר הדברים…".
"לעומת זאת, ככל שהטעמים שבבסיס הזכות המוגנת הינם בעלי חשיבות חברתית נמוכה יחסית, וככל שעוצמת הפגיעה בזכות חלשה בהתחשב בהקשרה ובמכלול נסיבות העניין, כך ניתן לפרש את דרישת "ההסמכה המפורשת" באופן גמיש ומרוכך יותר. בנסיבות כאמור, יכולה חקיקת-המשנה לשאוב כוחה מהסמכה מפורשת המתחייבת מתכליתו הברורה של החוק המסמיך. לשון אחר; כאשר טיב הפגיעה בזכות המוגנת, היקפה ועוצמתה אינם משמעותיים, די בכך שמתכליתו הפרטיקולרית של החוק המסמיך עולה באופן הכרחי קיומה של הסמכה לפגיעה בזכות היסוד. זאת, אף בהעדר לשון ברורה והסדרה של עיקרי הפגיעה בחקיקה ראשית (ראו והשוו: גזל הנ"ל, עמ' 408-403)".
12.      הפרשנות לדרישת "ההסמכה המפורשת", המבוססת כמפורט על זיקה לטיב ולעוצמת הפגיעה בזכות המוגנת, פרשנות ראויה היא. היא יוצרת קוהרנטיות והרמוניה פרשנית בין כלל חלקי פסקת ההגבלה, המהווים מארג חוקתי אחד שנועד לאפשר פגיעה בזכויות אדם על מנת לשמור על זכויות האדם (ראו ברק-פרשנות חוקתית, עמ' 487-486). פרשנות זו מאפשרת – כמתחייב ממהות שיח הזכויות – גמישות בהתאם להקשר ולנסיבות העניין תוך איזון הולם בין עקרונות המצדיקים פגיעה בזכויות אדם אך על-בסיס חקיקה ראשית לבין הצורך שביעילות מנהלית ובמרחב תמרון למחוקק המשנה באופן המתיישב עם האינטרס הציבורי וזכויות האדם. פרשנות זו מיישבת אף הלכה למעשה בין הגישות השונות לדרישת "ההסמכה המפורשת" עוד בעידן שקדם לחוקי היסוד (ראו: דברי הנשיא שמגר בפרשת מיטרני למול דברי השופט ברנזון בפרשת ליפבסקי-הליפי). פרשנות זו משתלבת אף עם ההנחה הפרשנית לפיה לא הוענקה למחוקק המשנה סמכות לקביעתן של הוראות רטרואקטיביות בחקיקת-משנה, חזקה אשר קיבלה משנה תוקף לאחר חקיקתם של חוק-יסוד: חופש העיסוק וחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו.
סיכום ביניים
13.      חזקה על דבר חקיקה – בין אם מדובר בחקיקה ראשית ובין אם מדובר בחקיקת משנה – כי תכליתו הינה לצפות פני עתיד. לפיכך, וככל שעסקינן בחקיקת משנה רטרואקטיבית, מוטל על המבקש לסתור חזקה זו הנטל להוכיח כי מחוקק המשנה הוסמך על-ידי המחוקק הראשי להתקינה כך שתחול למפרע. כאשר אנו דנים בחקיקה רטרואקטיבית הפוגעת בזכויות יסוד אשר ניתן לפגוע בהן רק על פי הוראותיה של פסקת ההגבלה, תוכל חקיקת המשנה לעמוד בתוקפה רק אם יוכח כי למחוקק המשנה הוענקה הסמכה מפורשת להתקנתה של חקיקת משנה רטרואקטיבית הפוגעת בזכויות יסוד, והכל לצד עמידה ביתר תנאיה של פסקת ההגבלה.
           כפי שצויין לעיל, את הדרישה ל"הסמכה מפורשת" יש לקרוא באופן דומה ליתר תנאיה המהותיים של פסקת ההגבלה – היינו בהתאם למכלול נסיבות העניין וביניהן טיב הזכות הנפגעת, הטעמים המונחים בבסיסה ועוצמת הפגיעה בה. ככל שעוצמת הפגיעה בזכות תפחת, כך גם יקטן הצורך בעמידה דווקנית על דרישת ההסמכה המפורשת, וניתן יהיה להסתפק בלשון מרוככת יותר ואף בבחינת התכלית הפרטיקולרית של דבר החקיקה המסמיך. לעומת זאת, ככל שעוצמת הפגיעה בזכות תגדל, כך יהיה עלינו לקרוא קריאה דווקנית יותר של דרישת ההסמכה המפורשת.
           על פי גישה פרשנית זו סברתי בפרשת המפקד הלאומי כי לא ניתן לפגוע בחופש הביטוי הפוליטי ללא הסמכה מפורשת ומפורטת בחקיקה ראשית, בהתחשב במעמדה וחשיבותה החברתית של הזכות שנדונה שם; על פי אותה גישה פרשנית הנני בדעה, מהטעמים שיפורטו להלן, כי בעניין שלפנינו ההסמכה שנקבעה בחוקי העזר הרלוונטיים מאפשרת את חקיקת המשנה שקבעה הוראת הצמדה רטרואקטיבית, הנידונה לפנינו.
           מצוידים בתשתית הפרשנית האמורה, נעבור עתה ליישום האמור על נסיבות העניין שלפנינו.
מן הכלל אל הפרט                              
החוקים המסמיכים
14.      בהתאם לקביעות פסק הדין החלקי, נותרה כאמור להכרעה שאלת קיומה של סמכות ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית בחוקים הפרטניים המסמיכים – פקודת העיריות וחוק הביוב. בחינת טיעוני הצדדים מעלה כי המחלוקת באשר לקיומה של סמכות כאמור נעה סביב מספר סעיפים בחוקים אלו.
           עם סעיפים אלה נמנים אלו העוסקים בסמכותה של רשות מקומית להתקין חוק עזר שמכוחו יגבה היטל ביוב, הסמכה הקבועה בסעיפים 251-250 לפקודת העיריות. סעיף 250 לפקודה מקנה לרשות סמכות להתקין חוקי עזר המאפשרים לה הקמת תשתית ביוב, בקובעו כדלקמן:
"הסמכות להתקין חוקי עזר
250. מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברrif"; letter-spacing: 0.5pt; font-size: 14pt; mso-ascii-font-family: 'Times New Roman'; mso-fareast-font-family: 'Times New Roman'; mso-hansi-font-family: 'Times New Roman';" lang="HE">260. שום דרישה של חוק עזר בנוגע לבניה או לשינוי של רחובות, בנינים, נקזים או עבודות אחרות, לא תחול על עבודות כאמור שנעשו לפני שחוק העזר נכנס לתקפו, אלא אם יש בחוק העזר הוראה אחרת מפורשת".
15.      בטרם נעבור לבחינה פרטנית של סוגיית הסמכות בדברי חקיקה אלו יובהר  כבר כאן כי אין לקבל את טענת העותרים בדנג"ץ 5/01, לפיה סעיף 17 לחוק הביוב מהווה מקור הסמכה בלעדי לחקיקת חוקי עזר בתחום הביוב. סעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות מקנים למחוקק המשנה הסמכה כללית לחקיקת חוקי עזר לשם ביצוע סמכויותיה של העירייה. סעיף 17 לחוק הביוב מתייחס באופן פרטני לעובדה שאת שיעורו של היטל ביוב יש לקבוע בחוק עזר. מקובלת עלינו טענת העירייה בהקשר זה, כי הקביעה של חוק הביוב בדבר הוראות אותן חייבת רשות מקומית לכלול בחוק העזר, אינה מייתרת את ההסמכה הכללית לעצם חקיקת חוקי עזר, הקבועה בפקודת העיריות. דברים אלה נכונים במיוחד בכל הנוגע לחוק עזר ההצמדה המתקן, אשר חל על מגוון תשלומי חובה המוטלים על ידי העירייה, וממילא לא ניתן היה לחוקקו אך ורק מכוח חוק הביוב. עוד נבהיר כי אף לא מצאנו ממש בטענת העותרים לפיה העירייה מושתקת מלהסתמך על סעיף 260 בבחינת קיומה של הסמכה לחקיקת חוקי העזר, מהטעם שהסעיף אינו מצוין בחוקי העזר המתקנים כמקור הסמכה. אכן, סעיף 260 לפקודה, במהותו, אינו מהווה מקור הסמכה עצמאי להתקנת חוקי עזר, ומשכך לא היה מקום לציינו בחוקי העזר ככזה. עם זאת, סעיף 260 חל, מכוח הקבוע בו במפורש, על כל חוקי העזר שנחקקו מכוח הפקודה, ובגדר כך גם על חוקי העזר נשוא דיון נוסף זה. משכך, ניתן ללמוד מהאמור בסעיף זה לא רק לשם פרשנותם של חוקי העזר אלא אף לבחינת קיומה של הסמכה בחוקים המסמיכים.
טענות הצדדים
16.      טענתם המרכזית של העותרים היא כי לא ניתן למצוא בחוקים המסמיכים הספציפיים סמכות להתקנתה של חקיקת משנה למפרע. לשיטתם, בנסיבות העניין, וכיוון שחוקי העזר נשוא העתירה פוגעים בזכות הקניין, הרי שבהתאם להוראות סעיף 8 לחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, מתחייב כי פגיעה בזכות מוגנת זו תעשה רק "בחוק או לפי חוק כאמור מכח הסמכה מפורשת בו". לפיכך, טוענים הם כי קביעה לפיה חוקי העזר נחקקו בסמכות מחייבת הסמכה מפורשת לפגיעה בזכות בחוק המסמיך. לשיטתם, אין בסעיפים המסמיכים שפורטו לעיל – סעיפים 251-250 לפקודת העיריות וסעיף 17 לחוק הביוב הסמכה מפורשת לתיקון רטרואקטיבי של חוקי העזר. העותרים סבורים כי אף בסעיף 260 לפקודת העיריות לא ניתן למצוא הסמכה מפורשת כאמור שכן לשיטתם הוא אינו עוסק בהיטלים, כי אם בביצוען בעין של עבודות. לטענת העותרים, אף לא ניתן למצוא בסעיפים המסמיכים הסמכה משתמעת לחקיקתם של חוקי עזר רטרואקטיביים. ביחס לחוק הביוב מביאים הם שני נימוקים עיקריים. ראשית, נטען כי בחקיקת מס אחרת מצוינות סמכויות פרטניות t; mso-ascii-font-family: 'Times New Roman'; mso-fareast-font-family: 'Times New Roman'; mso-hansi-font-family: 'Times New Roman';" lang="HE">19.      לשיטת העותרים, חוקי העזר המתקנים, אשר מטילים חובת תשלום הפרשי הצמדה בגין היטלי ביוב באופן רטרואקטיבי, פוגעים בקניינם. טענתם זו של העותרים מעוררת מספר שאלות משנה מורכבות. ראשית, שאלה לעצמה היא האם בנסיבות העניין שלפנינו ניתן לראות בחוקי העזר חקיקת מס, שכן כאמור עניינם הוא בקביעת הפרשי הצמדה בגין היטלי ביוב, אשר הנטייה הינה לראותם "כתשלומי חובה המשתלמים מתוך זיקה לשירות שהרשות מגישה לאזרח" (ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובניה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 347-348; וראו גם ע"א 1711/02 עיריית חולון נ' ארגון הקבלנים חולון, פ"ד נח(5) 933 (2004), להלן: פרשת עיריית חולון). אך גם אם נהיה מוכנים להניח, ובלי לקבוע מסמרות בדבר, כי יש לראות בחוקי העזר חקיקת מס, עדיין נותרה לדיון שאלה סבוכה נוספת שטרם הוכרעה בפסיקתנו – האם חקיקה המטילה מס הינה חקיקה הפוגעת בקניין (ראו: ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 328-332, 431-433, 470-471, 585 (1995) (להלן: פרשת בנק המזרחי); ע"א 10608/02 הזימה נ' אגף המכס ומע"מ, פ"ד נח(3) 663 (2004); בג"ץ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 16.5.2005), בפסקה 16 לפסק הדין ; בג"ץ 8035/07 רונן אליהו נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 21.5.2008), בפסקה 5 לפסק הדין)). העמדות השונות אשר הובעו בפסיקה ובספרות בשאלה זו נסקרו במסגרת בג"ץ 4947/03 עיריית באר שבע נ' ממשלת ישראל (טרם פורסם, 10.5.2006), אך סוגיה זו לא הוכרעה בסופו של יום אף במסגרת העתירה שם. בקצרה נציין כי בין העמדות השונות ניתן למצוא גישה לפיה כל חקיקה המטילה מס פוגעת בזכות הקניין, ותחשב לחוקתית רק אם תעמוד בדרישותיה של פסקת ההגבלה (ראו: עמדתו של השופט ג' בך בפרשת בנק המזרחיזנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 807 (1996) (להלן: פרשת זנדברג); ע"א 438/90 פקיד שומה חיפה נ' הד הקריות בע"מ, פ"ד נא(5) 668, 684 (1997) (להלן: פרשת הד הקריות); אוריאל פרוקצ'יה "הצמדה, שערוך וריבית: עבר, הווה ועתיד" משפטים י (תש"ם) 262, 268). תפקידה של ההצמדה לשמור על ערכו הריאלי של החיוב הכספי ולמנוע את שחיקתו כתוצאה מחלוף הזמן (ראו: פרשת זנדברג, בעמ' 807; ע"א 2258/92 מלון נאות מדבר בע"מ נ' הבנק הבינלאומי הראשון לישראל בע"מ, פ"ד מז(5) 350, 354 (1993); פרשת הד הקריות, בעמ' 680; ע"א 627/84 נודל נ' עזבון פינטו, פ"ד מ(4) 477, 484 (1986); ד"נ 15/79 ליבל נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים, פ"ד לה(3) 29, 40 (1981)). נוכח אופייה זה אך ברור הוא כי ההצמדה שלובה באופן אינהרנטי בחיוב עצמו והיא מהווה חלק בלתי נפרד מסך הסכום אותו על הרשות לגבות (ראו פרשת הד הקריות, בעמ' 708). על תפיסתו של המחוקק את  ההצמדה כחלק בלתי נפרד מסכום הקרן ניתן ללמוד, למשל, מסעיף 3א(ד) לחוק פסיקת ריבית והצמדה, התשכ"א-1961, אשר קובע כי "לעניין תשלומים על חשבון החוב, דין הפרשי הצמדה כדין הקרן". בדברי ההסבר של סעיף זה נכתב כי "בא התיקון המוצע… להבהיר שאין דינה של הצמדה, לענין זה, כדין ריבית, וזאת מכיוון שהפרשי הצמדה הם חלק בלתי נפרד מן הקרן הנומינלית בערכה הריאלי, ומכאן שגם הפרשי הצמדה שלא שולמו במועדם בערכם הנומינלי יש לשלמם בערכם הריאלי בעת התשלום למעשה…" (ה"ח התשכ"א 2 רטרואקטיבי, תייתר את הוראות סעיף 252 המגבילות את סמכות הרשות לחוקק חוק עזר למפרע בעניין "חובת השתתפות" לתחומי שנת הכספים בה נכנס לתוקפו חוק העזר. וכך קובע סעיף 252:
"סמכות לחייב למפרע בתוך שנת כספים
הטילה המועצה בחוק עזר חובת השתתפות בהוצאות עבודה שהיא רשאית או חייבת לבצע מכוח הפקודה או מכוח כל חיקוק אחר, רשאית היא לקבוע באותו חוק עזר שחובת ההשתתפות תחול גם לגבי עבודות כאמור שבוצעו על ידי העיריה מכוח הרשאה או חובה כאמור בתוך שנת הכספים שבה התחיל תקפו של חוק העזר".
מקובלת עלינו גישת המדינה, כי סעיף 252 נועד לעסוק אך בחובות דמי השתתפות ולא בחובה הנוגעת לתשלום אגרה או היטל, המפורטים במסגרת הוראות סעיף 251. הבחנה זו אינה מקרית. בהתאם לשיטת דמי ההשתתפות, שנהגה בעבר עד לחקיקתו של חוק הביוב, חושב החיוב בהתאם להוצאות שהוציאה הרשות בפועל עבור עבודת תשתית ספציפית או ביצועו של קטע תשתית מסוים, והתשלום הוטל על בעלי נכסים אשר העבודה שבוצעה משרתת באופן ישיר את נכסם. הזיקה ההדוקה בין חובת תשלום דמי ההשתתפות לעבודה ספציפית ולבעל נכס ספציפי אשר נהנה מהן בעת ביצוע העבודות, מחייבת הטלת חובה זו בסמוך ככל הניתן למועד ביצוע העבודות ומכאן המגבלה המיוחדת שמצאה את ביטויה בסעיף 252. לעומת זאת, בנסיבות העניין שלפנינו עסקינן בהיטלים. בשיטת ההיטל – כפי שמצאה את ביטויה במסגרת חוק הביוב – מחושב שיעור ההיטל על פי הערכות ותחשיבים באשר למכלול עלותה של מערכת התשתית העירונית, תוך התחשבות בהוצאותיה הנוכחיות והעתידיות של הרשות בגין התקנת תשתיות, ולעיתים אף בהוצאות קודמות. ההיטל הנגבה אינו תלוי איפוא בעבודה קונקרטית בעלת זיקה לנכס מסוים או נהנה מסוים דווקא, אלא מהווה כאמור ביטוי לנשיאה של הפרט בעול כלל עלויות הקמתה של מערכת התשתית – אשר יכול וחלקה יבוצע אף לאחר תשלום ההיטל (הרחבה לעניין שיטת דמי ההשתתפות למול שיטת ההיטל ראו: ע"א 7316/97 עיריית ראשון לציון נ' חברת לוינשטיין משולם הנדסה וקבלנות בע"מ (לא פורסם, 24.10.1999), בפסקה 6 לפסק דינה של השופטת דורנר (להלן: פרשת לוינשטיין); פרשת עיריית חולון, בעמ' 942-941; ע"א 1270/02 עיריית רמת-גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7, 13 (2003); שפיר, בעמ' 89-99). התייחס לשינוי זה השופט מני בע"א 308/72 עירית קרית אתא נ' כימיקלים ופוספטים בע"מ, פ"ד כז(1) 617, 620 (1973):
"אין לשכוח, כי החוק בא להנהיג שיטת מימון חדשה בכל מה שנוגע להתקנת מערכות ביוב על ידי רשות מקומית. מה שמאפיין שיטה זו הוא שבעלי נכסים שהביוב נועד לשימושם לא ישלמו עוד דמי השתתפות בהוצאות ההתקנה לאחר שהוצאו למעשה, אלא יהיו חייבים בהיטל ששיעוריו ייקבעו בחוק-עזר כללי של הרשות המקומית. שיטה חדשה זו באה לסייע לרשויות לממן מראש את הוצאותיהן במערכות הביוב שיותקנו על-ידן והיא צופה פני עתיד ואינה חלה על העבר" [ההדגשה במקור – ד.ב.].
נוכח ההבחנה בין הוראות הסעיפים המתייחסים, כאמור, לתשלומים מסוגים שונים, לא מצאנו לקבל את טענת העותרים לעניין פרשנותו של סעיף 260. אף איננו מוצאים לקבל את טענת העותרים לפיה חובת ההשתתפות שבסעיף 252 חלה הלכה למעשה על כל סוגי התשלומים בגין עבודות כולל היטלים. מעבר לכך, אף איננו מוצאים צורך להידרש לטענת העותרים לפיה פוטנציאל הפגיעה מהחלה רטרואקטיבית של דמי השתתפות בהתאם להוראות סעיף 252 נמוך מהפגיעה מהחלה רטרואקטיבית של היטלים, בהתאם להוראות סעיף 260, שכן בנסיבות העניין שלפנינו ממילא אין מדובר בהחלה רטרואקטיבית של היטלים, כי אם אך בהחלה רטרואקטיבית של הפרשי ההצמדה.
בנסיבות העניין ונוכח טיב הזכות הנפגעת, די, אפוא, בלשונו של סעיף 260 על מנת לבסס את המסקנה באשר לקיומה של הסמכה מפורשת ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית. ברם, מסקנה זו נשענת על טעמים נוספים. כאמור לעיל, ובהתאם לגישה הפרשנית לדרישת "ההסמכה המפורשת", הרי שבנסיבות העניין שלפנינו, ונוכח סוג הפגיעה – אם נגרמת – בזכות העותרים לקניין, מתקיימת דרישת "ההסמכה המפורשת" אף בהתחשב בבחינת תכליתו הפרטיקולרית של החוק המסמיך, כפי שיובהר להלן.
ב. תכליתם של הסעיפים המסמיכים
23.  מקריאת מכלול הסעיפים המסמיכים – סעיפים 250, 251 ו-260 לפקודת העיריות וסעיף 17 לחוק הביוב, עולה כי אכן הם נועדו ליתן בידי הרשות סמכויות לאפשר את התקנתה של מערכת ביוב, וכן סמכויות שיאפשרו מימונה וכיסוי עלויותיה של התקנת מערכת זו (ראו: פרשת לוינשטיין, בפסקה 6 לפסק הדין; עע"מ 1164/04 עיריית הרצליה נ' יצחקי (טרם פורסם, 5.12.2006), בפסקה 6 לפסק דינה של השופטת ארבל (להלן: פרשת יצחקי); שפיר, 92). כך מסדירות הוראות פקודת העיריות את סמכותה של העיריה בחקיקת חוקי עזר שיאפשרו מימונה של מערכת ביוב. לצורך כך, קובעות הוראות סעיף 250 כי "מועצה רשאית להתקין חוקי עזר כדי לאפשר לעיריה ביצוע הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר…", כשלצידן קובעות הוראות סעיף 251 כי "בחוקי העזר רשאית המועצה לקבוע הוראות בדבר.. תשלום אגרות, היטלים…. בקשר לדברים האמורים בסעיף 250". סעיף 260 מקנה כאמור לרשות סמכות לחקיקה רטרואקטיבית, ביחס לדרישותיה השונות של הרשות, בהתאם לתנאים הקבועים בו. הוראותיו המפורשות של סעיף 17 לחוק הביוב הקובעות כי "ההיטל מוטל לשם כיסוי הוצאות של התקנת הביוב או של קנייתו", מבהירות כי גבייתו של ההיטל אמורה לשקף, גם אם על דרך האומדן, את הוצאותיה הממשיות של הרשות בגין התקנת או קניית מערכת ביוב. משכך, אין הרשות רשאית לגבות סכומים העולים על הוצאותיה, במטרה להעשיר את קופתה או לממן מטרות אחרות (ראו: ע"א 263/78 חברת חשמל לישראל בע"מ נ' המועצה המקומית נשר, פ"ד לג(1) 757, 763-764 (1979); פרשת עיריית חולון, בעמ' 942; והשוו לפרשת רשף, בעמ' 66). מנגד, על הרשות להימנע אף מגביית חסר של ההיטלים, באופן שימנע את כיסוי הוצאותיה. גביית חסר כאמור תמנע מהרשות לקיים כראוי את תפקידיה, בכל הנוגע להקמת תשתית ביוב (ראו פרשת יצחקי, שם). פועל יוצא מהאמור הוא כי מימון התקנת או בניית הביוב צריך שיעשה בערכים ריאליים. מכאן, כי במסגרת תכליתם של הסעיפים המסמיכים לאפשר התקנת תשתית ביוב ומימונה, נכללת גם תכלית לפיה גביית התשלומים תיעשה בערך ריאלי.
חוקי העזר המקוריים בענייננו קבעו תעריפים להיטלי ביוב, אשר נקבעו בערכים לא ריאליים, בשל טעות שנפלה בחוקי העזר. קביעה זו אינה מתיישבת עם תכליתם של החוקים המסמיכים, כפי שפורשה לעיל. משהתגלתה התקלה האמורה, נחקקו חוקי העזר המתקנים, אשר העמידו את תעריפי היטלי הביוב על ערכם הריאלי. תכליתם של חוקי העזר המתקנים הייתה לאשרר את גביתם של ההיטלים באופן שיכסה על הוצאות הרשות בהקמת תשתית הביוב וימנע גירעון בתקציב הרשות. הגשמתה של תכלית זו מחייבת מעצם מהותה הותרת סמכות בידי מחוקק המשנה ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית מקום בו זו באה לתקן טעות בגביית חסר של רשות, כבענייננו, בוודאי עת מדובר בהצמדה לצורך גביית היטל בערכו הריאלי בלבד.
מעבר לכך, בבחינת תכלית החוקים המסמיכים יש לתת אף את הדעת לחזקה לפיה תכליתו של דבר חקיקה היא להשיג תוצאה צודקת. בנסיבות העניין שלפנינו, מסכימים אנו עם המשיבים כי חקיקת המשנה נועדה להשיג תוצאה צודקת וראויה במישור האינטרס הציבורי הרחב. התוצאה הברורה אותה מבקשים חוקי העזר להשיג הינה גבייתם כדין של היטלי הביוב בערך ריאלי. תוצאה זו נועדה לשמר את איזונה התקציבי של הרשות, ולמנוע סיטואציה בה תיקלע הרשות לגרעון. גירעון מעין זה עלול לחייב את הרשות להשלים את התקציב החסר על-ידי גבייתו מציבור נישומים, אשר לאו דווקא נהנה מהשירות בגינו נגבים ההיטלים. תוצאה זו אינה רצויה, כפי שהבהיר השופט מ' חשין בע"א 1842/97 עיריית רמת גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(5) 15, 47-48 (2000):
"הנקבל כי תושביה האחרים של רמת-גן ישלמו בעבור הביוב שהחברה עושה בו שימוש?… רשות מקומית מהווה מעין משק סגור להוצאות ולהכנסות, בוודאי כך במיזמים מיוחדים, שלעניינם נקבע במיוחד שהזורע בדמעה הוא אף שיקצור ברינה, שהנהנה הוא אף שיהא המממן. במשק סגור נקפיד ביתר על שוויון ועל צדק בהטלת חיובים ובהענקת זכויות, ולו משום שהקלה בחיוב המוטל על ראובן משמיעה מעצמה הכבדה – או הכבדה יחסית – של החיוב המוטל על שמעון, והענקת זכות-יתר ללוי שקולה כנגד גריעה – או גריעה יחסית – מזכותו של יהודה".
           תוצאה זו מתחייבת אף ממהותה של שיטת ההיטל, כפי שפורטה לעיל. כאמור, בהתאם לשיטה זו מחושב שיעור ההיטל באופן הצופה אף פני עתיד, על פי הערכות ותחשיבים באשר למכלול עלותה של מערכת התשתית העירונית, תוך התחשבות בהוצאותיה הנוכחיות והעתידיות של הרשות בגין התקנת תשתיות, ולעיתים אף בהוצאות קודמות. אמנם, ובהקשר זה איננו מקבלים את טענת העירייה, אין בעצם מהותה של שיטת ההיטל ככזו הלוקחת בחשבון בין היתר עלויות עבר כדי לבסס הסמכה ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית. שאלת קיומה של הסמכה כאמור צריכה להתברר בהתאם לאמות המידה שהותוו לעיל. ברם, במסגרת שקלול הנתונים יש אף לתת משקל מסוים להיבט זה, המסייע אף הוא לגבש מסקנה לפיה התוצאה הצודקת המתחייבת בנסיבות העניין היא זו המביאה לכך כי כלל הנהנים מן השימוש בביוב ישאו בנטל התשלום בהתאם לערכו הריאלי. המסקנה המתבקשת מכך, הינה כי גם בחינת תכליתם הפרטיקולרית של החוקים המסמיכים, על רקע מידת המפורשות לה אנו נדרשים בנסיבות העניין נוכח טיב הפגיעה הנגרמת בזכות לקניין, מובילה למסקנה לפיה ניתן למצוא הסמכה מפורשת לחקיקה הרטרואקטיבית נשוא העתירה במסגרת החוקים המסמיכים.
24.      נוכח כל האמור לעיל, ניתן לקבוע כי מכלול ההסדרים שבחוקים המסמיכים, כמו גם תכליתם, מובילים למסקנה כי בנסיבות העניין שלפנינו – ועל רקע אופיה ומהותה של הפגיעה הנגרמת (אם בכלל) בזכות הקניין של העותרים – הוכח דבר קיומה של "הסמכה מפורשת" ליצירתה של חקיקה רטרואקטיבית המאשררת הפרשי הצמדה בגין היטלי ביוב, באופן שיש בו כדי לעמוד בדרישת "ההסמכה המפורשת" בפסקת ההגבלה.
           ויובהר שוב – מסקנה זו נוגעת אך לנסיבות בהן הפגיעה בקניין, ככל שקיימת כזו, מקורה בחיוב בהפרשי הצמדה בלבד כאשר ההיטל עצמו נגבה מראש ובהתאם לדין. פגיעה אשר עוצמתה רבה יותר, כגון הטלת היטל או מס חדש באופן רטרואקטיבי, עשויה להביא לפרשנות דווקנית יותר של התיבה "הסמכה מפורשת", הסמכה אשר לא בהכרח תימצא בחוקים המסמיכים בענייננו (ראו בעניין זה הדרי, בעמ' 43-31). נוכח האמור, יודגש כי חששם של העותרים לפיו פסיקתינו זו תעניק למחוקקי המשנה לגיטימציה לזלזול במלאכת חקיקת המשנה אינו מבוסס, שכן קביעות פסק הדין נסמכות על נסיבות המקרה הפרטניות והייחודיות שלפנינו ויישומן בהתאם לאמות המידה שהוצגו וכך כל מקרה העתיד שיבוא בפנינו ייבחן לגופו בהתאם לנסיבותיו.
           הנה כי כן, בסיומו של הדיון הפרשני הגענו למסקנה כי חוקי העזר המתקנים הותקנו בסמכות.
דרישת התכלית הראויה ודרישת המידתיות
25.      למעלה מן הדרוש יובהר עוד, כי בכל הנוגע ליתר רכיביה של פסקת ההגבלה, בעניינם לא הוצגו טיעונים במסגרת העתירה שלפנינו, עולה מהמכלול אשר פורט לעיל כי חוקי העזר המתקנים עומדים אף בדרישת התכלית הראויה, שכן הם נועדו ליתן בידי הרשות כלי לגבות היטל ביוב כדין ובמחירו הריאלי. תכלית זו ראויה היא שכן היא נועדה למנוע מהרשות גביית חסר אשר עלולה להביא לגרעון שנטל צמצומו יוטל על כתפי הציבור, לאו דווקא זה הנהנה מהשירות בגינו נגבים ההיטלים. כמו כן, לא מצאנו כי קיימת הצדקה של ממש לאפשר לעותרים להנות מתשלום בחסר – ושלא בערכם הריאלי – של היטלי הביוב, ואף לא עלה בידם לבסס אינטרס הסתמכות לתשלום כאמור. זאת ועוד, מצאנו אף כי חוקי העזר המתקנים עומדים בדרישת המידתיות, על שלושת מבחני המשנה שלה. איננו רואים צורך בפירוט נרחב בהיבט זה, אך נוכח כל אשר פורט לעיל, ובשים לב לתכליתם של חוקי העזר, ברי כי מתקיים קשר רציונלי בין המטרה לאמצעי, לא קיים אמצעי שפגיעתו פחותה (במיוחד עת ספק אם אף בנסיבות אלו נגרמת פגיעה של ממש), והתועלת הציבורית הצומחת מחוקי העזר המתקנים עולה על הנזק הלכאורי הנגרם לעותרים (ראו בהקשר זה גם את דברי השופטת שטרסברג-כהן, בפסק הדין בעתירה המקורית, בעמ' 576-573).
           בשים לב לכך שההחלטה לדיון נוסף ניתנה אך בשאלה: "… אם בסעיף 15 לחוק הפרשנות, תשמ"א-1981, קיימת הסמכה – למצער משתמעת – לתיקון בחקיקת משנה תוך מתן תוקף רטרואקטיבי להוראות המתוקנות", לא מצאנו לדון ביתר טענות העותרים אשר חרגו ממסגרת הדיון.
סיכומם של דברים
26.      עיריית ראשון לציון חוקקה חוקי עזר המסדירים את גבייתם של היטלי ביוב. בחוקים אלה נפלו טעויות, אשר הביאו לכך שהיטלי הביוב הועמדו על ערך שאינו ריאלי. משגילתה העירייה את הטעות חוקקה היא חוקי עזר מתקנים, אשר תיקנו את הטעות ואשררו את גבייתם של הפרשי ההצמדה, אשר הושמטו מחוקי העזר המקוריים. על פי ההלכה הנוהגת במישור המשפט המינהלי, חקיקת משנה רטרואקטיבית מחייבת קיומה של הסמכה מפורשת או משתמעת לכך בחוק המסמיך. ברם, במישור החוקתי, ונוכח דרישותיה של פסקת ההגבלה, חקיקת משנה רטרואקטיבית אשר פוגעת בזכויות המוגנות בחוק יסוד מחייבת איתורה של הסמכה מפורשת, ומשזו אינה נמצאת, לא תוכל חקיקת המשנה לעמוד. בענייננו, מבחינת תכליתם של חוקי העזר ותכליתם של החוקים המסמיכים כמו גם מבחינת מידת הפגיעה הנגרמת לעותרים מהחלתם הרטרואקטיבית של חוקי העזר, מתחייבת המסקנה כי בנסיבות העניין די בהסמכה המצויה בדברי החקיקה הראשית הרלוונטית, על מנת לעמוד בדרישת ההסמכה המפורשת הקבועה בפסקת ההגבלה, וזאת לנוכח הפרשנות שניתנה לדרישת "ההסמכה המפורשת" בפסק דין זה. מעבר לכך, קבענו כי חוקי העזר המתקנים עומדים אף בדרישת התכלית הראויה והמידתיות. לפיכך, הגענו לכלל מסקנה כי חוקי העזר המתקנים הינם תקפים, וכי המשיבים רשאים היו לגבות את הפרשי ההצמדה בהסתמך עליהם.
27.      בסיכומו של המסע הפרשני בו ראינו לאשר את חוקיות החקיקה הרטרואקטיבית ביחס להפרשי ההצמדה, לא נוכל להמנע מלהעיר כי מסקנה זו אינה מייתרת את הצורך בהבעת מורת רוח מהתנהלות העירייה בכל הנוגע להתקנת חוקי העזר המקוריים. נראה כי את התקלות שאירעו בהליכי יצירתם של חוקי העזר ניתן היה למנוע בשקידה סבירה, אך למרבה הצער הדבר לא נעשה. תפקידן של רשויות מנהל כמחוקקי משנה הינו תפקיד רב חשיבות. בתפקידן זה מסדירות הרשויות את חיי היום-יום של האזרחים. בהיבטים מסוימים משפיעה חקיקת המשנה על הכפופים לה אף יותר מהחקיקה הראשית. מצב דברים זה מחייב את הרשויות להקפדה רבה בעוסקן במלאכה חשובה זו, על מנת שתישמר הוודאות והיציבות בתחומים אותם מסדירה חקיקת המשנה, וימנעו תקלות כדוגמת זו שהובילה להגשת העתירות שהונחו לפתחנו.
אשר על כן, דין העתירות להידחות. בנסיבות העניין לא מצאנו ליתן צו להוצאות.
           הוחלט כאמור בפסק-דינה של כב' הנשיאה ד' ביניש.
           ניתן היום, א' בחשון התש"ע (19.10.2009)."